ประเด็นสำคัญ • มาตรการทางการค้าที่มิใช่ภาษีศุลกากร (NTMs) มักถูกมองว่าเป็นมาตรการกีดกันทางการค้าหรือเป็นอุปสรรคทางการค้าที่ประเทศต่างๆนำมาใช้ • การติดตามการกำหนดมาตรการNTMs ในกรอบพหุภาคีได้เน้นการดูผลจากกระบวนการระงับข้อพิพาททางการค้าต่างๆขององค์การการค้า • การติดตามกระแสมาตรการ NTMs ในประเทศคู่ค้า 4 ประเทศเป้าหมายคือญี่ปุ่นสหรัฐอเมริกาสหภาพยุโรปและจีนพบว่าประเทศคู่ค้าให้ความ • มาตรการ NTMs ในอนาคตมีแนวโน้มจะส่งผลกระทบต่อต้นทุนการผลิต (production cost) และต้นทุนธุรกรรม (transaction cost) ที่เกี่ยวข้อง • ในอนาคตควรมีการจัดตั้งองค์กรที่สามารถทำหน้าที่เป็น
Information Bridging Centre เพื่อประสานงานติดตามวิเคราะห์และเผยแพร่ข้อมูล * Policy Brief ฉบับนี้เรียบเรียงและเขียนโดยดร. นลิตราไทยประเสริฐ () จากโครงการติดตามกระแสการกำหนดมาตรการกีดกันทางการค้าที่มิใช่อากรศุลกากรสำหรับสินค้าไทยส่งออกไปต่างประเทศ (NTMs Watch). นิรมลสุธรรมกิจและคณะ (2553) คณะเศรษฐศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ซึ่งเสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) 1. บทนำ มาตรการทางการค้าที่มิใช่ภาษีศุลกากร (Non-Tariff Measures: NTMs) คือการกีดกันทางการค้าที่อยู่ภายใต้กรอบขององค์การการค้าโลก(World Trade Organization: WTO) หรือกรอบข้อตกลงระหว่างประเทศอื่นๆเช่นการขนส่งปัญหาโลกร้อนการพัฒนาอย่างยั่งยืนฯลฯหรือกรอบกฎหมายของประเทศคู่ค้าเองทั้งนี้มาตรการNTMs นี้มักถูกมองว่าเป็นมาตรการกีดกันทางการค้าหรือเป็นอุปสรรคทางการค้าที่ประเทศต่างๆนำมาใช้เพื่อคุ้มครองผู้ผลิตและผู้บริโภคของตนหลังจากความร่วมมือกันลดอัตราภาษีศุลกากรภายใต้หลักการค้าเสรีไม่สามารถคุ้มครองผู้ผลิตและผู้บริโภคของตนได้อีกต่อไปในเมื่อประเทศผู้นำเข้าเป็นผู้กำหนดมาตรการนี้ผู้ประกอบการไทยจะต้องพิจารณาอย่างรอบคอบว่าควรจะดำเนินการตามกฎระเบียบของมาตรการ NTMs ของประเทศคู่ค้าหรือไม่ผู้ประกอบการไทยจะเสียหรือได้ประโยชน์มากน้อยเพียงใดหากไม่ปฏิบัติตามมาตรการ NTMs ของคู่ค้าแต่ทั้งนี้ทั้งนั้นแม้ว่าการปฏิบัติตามระเบียบของมาตรการ NTMs นั้นมักมีแนวโน้มที่จะทำให้ผู้ส่งออกและผู้ผลิตสินค้าไทยต้องมีภาระต้นทุนเพิ่มสูงขึ้นก็ตามแต่หากผู้ประกอบการรายใดสามารถดำเนินการตามข้อเรียกร้องได้ประโยชน์ส่วนใหญ่ก็น่าจะอยู่ในแง่ของความสามารถเข้าถึงตลาดหรือรักษาส่วนแบ่งของตลาดของตนในประเทศคู่ค้าเอาไว้ได้ในระยะยาว ในประเทศไทยนั้นมีหน่วยงานของรัฐหลายองค์กรที่ทำการติดตามมาตรการNTMsและนำเสนอข้อมูลข่าวสารให้ผู้ประกอบการมาโดยตลอดลักษณะของเนื้อหาที่องค์กรเหล่านี้นำเสนอส่วนใหญ่จะเป็นไปในรูปของข่าวสารหรือเนื้อหาของมาตรการใหม่ๆเช่นประเทศผู้ออกมาตรการรายละเอียดของมาตรการการมีผลบังคับใช้ผลกระทบของมาตรการประเภทผลิตภัณฑ์ที่เข้าข่ายที่จะได้รับผลกระทบ การนำเสนอผลการวิเคราะห์เชิงเศรษฐกิจและการเสนอข้อมูลจากการอบรมจากการสัมมนาผู้ประกอบการฯลฯอย่างไรก็ตามการทำงานของรัฐในส่วนนี้ถือว่ามีความซ้ำซ้อนกันเป็นอย่างมากทำให้ผู้ประกอบการต้องหาข้อมูลจากหลายช่องทางเพราะไม่แน่ใจว่าข้อมูลที่ได้มาจากองค์กรเดียวจะครบถ้วนสมบูรณ์ทั้งยังเป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณและบุคลากรของรัฐโดยใช่เหตุอีกด้วยด้วยเหตุนี้โครงการติดตามกระแสมาตรการNTMs ซึ่งทำการศึกษาโดยนิรมลสุธรรมกิจและคณะ(2553) และได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ได้พยายามนำเสนอและวิเคราะห์ตัวแปรเฝ้าระวัง(early warnings)ที่สำคัญของสินค้าไทยที่ส่งออกไปยังต่างประเทศอย่างเป็นระบบระเบียบรวมทั้งวิเคราะห์ผลกระทบของมาตรการ NTMs ต่อเศรษฐกิจไทยตลอดจนส่งสัญญาณเตือนล่วงหน้าให้แก่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอีกด้วย ทั้งนี้โครงการนี้เป็นโครงการนำร่องที่จะมีการดำเนินต่อไปเช่นการออกจุลสารรายไตรมาสที่นำเสนอเนื้อหาด้านมาตรการ NTMs ที่มีผลกระทบต่อสินค้าทั่วๆไปและตัวแปรเฝ้าระวังที่อาจนำไปสู่มาตรการNTMs ใหม่ๆเพื่อเป็นต้นแบบของInformation Bridging Centre ในอนาคต 2. ตัวชี้วัดจับตามาตรการ NTMs ตัวชี้วัดจับตาที่ส่งสัญญาณว่าจะมีการนำมาตรการ NTMs มาบังคับใช้กับสินค้าส่งออกของไทยหรือไม่ที่สำคัญคือข้อมูลด้านการส่งออกของไทยได้แก่ส่วนแบ่งทางการตลาดของสินค้าไทยในประเทศเป้าหมายอัตราการเติบโตของสินค้าไทยในประเทศเป้าหมายราคาสินค้าในประเทศเป้าหมายและต้นทุนการผลิตในไทยโดยดูว่าถ้าสินค้าไทยมีส่วนแบ่งการตลาดสูงมีอัตราการขยายตัวสูงกว่าการขยายตัวรวมของสินค้านำเข้าในตลาดนั้นๆสามารถแข่งขันกับสินค้าที่ผลิตได้ในประเทศเป้าหมายทั้งในราคาและคุณภาพ ก็อาจกลายเป็นการส่งสัญญาณให้ประเทศผู้นำเข้าเพ่งเล็งและคิดค้นหามาตรการNTMs ต่างๆเข้ามาควบคุมการนำเข้าสินค้าไทยก็เป็นได้อย่างไรก็ตามผลการศึกษาพบว่าตัวชี้วัดจับตาทางเศรษฐกิจดังกล่าวมีบทบาทน้อยลงในปัจจุบันและมาตรการ NTMs ก็คงมุ่งบังคับใช้กับทุกประเทศนอกจากนี้ไทยมิได้เป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ดังนั้นตัวชี้วัดจับตาที่เกี่ยวกับการส่งออกของไทยก็จะไม่ค่อยมีความสำคัญเท่ากับการส่งออกของจีนหรือของประเทศคู่แข่งของไทยรายใหญ่อื่นๆแต่ถ้าเมื่อใดผู้นำเข้ามีการตรวจพบสารปนเปื้อนในสินค้าไม่ว่าสินค้านั้นจะนำเข้ามาจากประเทศใดก็ตามหรือมีคุณภาพไม่ตรงตามมาตรฐานของประเทศที่ผู้นำเข้ากำหนดไว้ก็จะทำให้ประเทศผู้นำเข้ามีความเข้มงวดในการนำเข้าสินค้าชนิดนั้นๆเพิ่มขึ้นซึ่งจะกระทบมาถึงการส่งออกของไทยด้วย 3. มาตรการNTMs เฉพาะเรื่องที่สำคัญ 3.1 การติดตามการกำหนดมาตรการ NTMs กรอบพหุภาคี 3.2 การติดตามกระแสมาตรการ NTMs ในประเทศคู่ค้า ตารางที่1 บทเรียนและผลกระทบต่อไทยของมาตรการ NTMs รายประเทศ
ที่มา: นิรมลสุธรรมกิจและคณะ(2553) 3.3 การติดตามกระแสมาตรการ NTMs ในกลุ่มผลิตภัณฑ์ การติดตามกระแสมาตรการ NTMs เฉพาะในกลุ่มผลิตภัณฑ์ของโครงการนี้จำแนกออกเป็น4กลุ่มคือผลิตภัณฑ์อาหารและเครื่องดื่มผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นผลิตภัณฑ์ที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูงและสาขาบริการมาตรการ NTMs ที่เกี่ยวข้องกับกลุ่มผลิตภัณฑ์เป้าหมายทั้ง 4 กลุ่มนั้นได้อาศัยมาตรการต่างๆที่กำหนดโดยภาครัฐทั้งที่อยู่ในรูปของกฎหมายกฎระเบียบข้อบังคับภายในประเทศและมาตรการหรือมาตรฐานระหว่างประเทศซึ่งอาจสรุปได้ว่า (ก) มาตรการที่เกี่ยวข้องกับผลิตภัณฑ์อาหารและเครื่องดื่มจะมีรายละเอียดมากมายซึ่งส่วนใหญ่เกี่ยวข้องกับความปลอดภัยของผู้บริโภค (ข) มาตรการที่เกี่ยวข้องกับผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น (เช่นอัญมณีและสิ่งทอเครื่องนุ่งห่ม) จะมีรายละเอียดน้อยกว่าและเน้นเรื่องความเป็นธรรมจากการใช้แรงงานและการใช้วัตถุดิบในกระบวนการผลิตที่ไม่เป็นอันตรายต่อผู้ใช้ (ค) มาตรการที่เกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง (เช่นเครื่องใช้ไฟฟ้าอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์และยานยนต์และชิ้นส่วน)จะเน้นเรื่องมาตรฐานสินค้าเป็นสำคัญไม่ว่าจะเป็นมาตรฐานการใช้งานและมาตรฐานด้านความปลอดภัยจากการใช้งาน (ง) มาตรการที่เกี่ยวกับสาขาบริการ(service sector) นั้นเน้นเรื่องการเปิดตลาดและการเข้าถึงแหล่งจำหน่ายแต่มาตรการที่ประเทศไทยอาจจะต้องเผชิญในอนาคตคือมาตรฐานแรงงานที่ส่งออกเพื่อเป็นผู้ให้บริการด้านโภชนาการ (พ่อครัว–แม่ครัว) ด้านสุขภาพ (แพทย์โรงพยาบาลการนวดแผนโบราณ) และมาตรฐานการบริการด้านการท่องเที่ยวเช่นความสะอาดการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์เป็นต้น 4. ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 4.1 ประเด็นที่ควรติดตามและเฝ้าระวังที่เกี่ยวกับมาตรการ NTMs ภายใต้กรอบของ WTO ในภาพรวมได้แก่ควรมีการติดตามความคืบหน้าในการจัดทำมาตรฐานระหว่างประเทศรวมทั้งข้อพิพาทใหม่ๆที่เกิดขึ้นควรมีการปรึกษาหารือกับประเทศคู่ค้าถึงความสอดคล้องของมาตรการกับความตกลงเป็นระยะๆควรมีการเผยแพร่ผลคำวินิจฉัยที่คาดว่ามีผลกระทบต่อหน่วยงานที่จัดทำมาตรฐานและควรทบทวนมาตรฐานหรือมาตรการให้สอดคล้องกับแนวการวินิจฉัยข้อพิพาทที่เกี่ยวข้องเป็นต้น 4.2 แนวทางการติดตามกระแสมาตรการ NTMs สำหรับการส่งออกของไทยขั้นต่อมาที่ต้องรีบดำเนินการคือการติดตามรายประเด็น (Issue-based หรือ Case-based) เนื่องจากการติดตามมาตรการ NTMs ที่ผ่านมานั้นพบว่าไม่ว่าจะเป็นการศึกษารายผลิตภัณฑ์หรือรายประเทศต่างก็มีประเด็นเงื่อนไขที่นำมาใช้เป็นมาตรการNTMs คล้ายๆกันเช่นประเด็นเรื่องความปลอดภัยจากการอุปโภคบริโภคสินค้าประเด็นเรื่องการควบคุมสารเคมีและประเด็นเรื่องการควบคุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นต้นนอกจากนี้แล้วในอนาคตน่าจะเห็นความเชื่อมโยงกันของมาตรการ NTMs จากหลายกรอบเวทีมากขึ้นกล่าวคือผลิตภัณฑ์ใดๆอาจจะเกี่ยวข้องกับมาตรการ NTMs มากกว่า 1 มิติ (ภายใต้กรอบ WTO ด้วยกัน) หรืออาจจะเกี่ยวข้องกับมาตรการ NTMs ที่มาจากเวทีต่างกันเช่น(ก) สินค้าชุมชนเพื่อการส่งออก (เช่นสินค้า OTOP) ที่อาจจัดได้ว่าเป็นสินค้าที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมอาจจะไม่ได้รับประโยชน์จากการค้าเสรีสินค้าและบริการด้านสิ่งแวดล้อม(Environmental Goods and Services: EGS)และยังเกี่ยวข้องกับการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาโดยเฉพาะเรื่องภูมิปัญญาท้องถิ่นและสิ่งบ่งชี้ทางภูมิศาสตร์หรือ (ข)การเข้ามาของธุรกิจต่างชาติด้านบริการเพื่อสิ่งแวดล้อมภายใต้กรอบการค้าบริการและกรอบการค้า EGS อาจเกิดความขัดแย้งกันในด้านการพัฒนาเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมกล่าวคือการส่งเสริมให้เกิดธุรกิจ Environmental Service ย่อมนำไปสู่การพัฒนาคุณภาพสิ่งแวดล้อมในประเทศไทยแต่หากธุรกิจนี้เปิดโอกาสให้ชาวต่างชาติเข้ามาลงทุนในประเทศไทยอย่างเสรีก็อาจจะเป็นอุปสรรคต่อธุรกิจของคนไทยเนื่องจากบริษัทต่างชาติมีความได้เปรียบทางด้านเงินทุนและเทคโนโลยีมากกว่า (ค) สินค้านำเข้าเพื่อช่วยลดโลกร้อน (ภายใต้กรอบ UNFCCC: อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ) อาจจะเข้าข่ายหรือไม่เข้าข่ายกรอบการค้าเสรีสินค้าและบริการด้านสิ่งแวดล้อม (EGS) ก็ได้ขึ้นอยู่กับขอบเขตนิยามของ EGS ภายใต้กรอบ WTO และขึ้นอยู่กับขอบเขตภายใต้กรอบ UNFCCC 4.3 แนวทางการวิเคราะห์ผลกระทบของมาตรการ NTMs ต่อผู้ประกอบการไทยและภาครัฐของการศึกษานี้พบว่าผลกระทบด้านต้นทุนเป็นประเด็นสำคัญที่สุดทั้งต้นทุนการผลิตและต้นทุนธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับการค้าระหว่างประเทศดังนั้นการศึกษาในอนาคตควรจะเน้นเปรียบเทียบ “ต้นทุน” (economic cost) กับ “ผลประโยชน์” (economic benefit) ที่จะได้รับจากการดำเนินการตามกฎระเบียบของมาตรการ NTMs ที่ใช้ในประเทศคู่ค้า(ทั้งแบบบังคับและแบบสมัครใจ) เพื่อให้เกิดต้นทุนต่อสังคมไทยต่ำสุดหรือเกิดประโยชน์ต่อสังคมไทยสูงสุดโดยต้นทุนที่ควรวิเคราะห์ได้แก่ต้นทุนการผลิตที่เพิ่มขึ้นต้นทุนธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับมาตรการ NTMs ที่เกิดขึ้นต้นทุนการเรียนรู้และเกาะติดสถานการณ์มาตรการ NTMs ในต่างประเทศต้นทุนการกำหนดกฎหมายภายในประเทศเพื่อรองรับมาตรการ NTMs ของต่างชาติและต้นทุนค่าเสียโอกาสในการไม่ปฏิบัติตามมาตรการ NTMs 4.4 กิจกรรมเพื่อเผยแพร่ข้อมูลด้าน NTMs สำหรับผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดเล็กควรให้มีการจัดทำ (ก) การประชุมสัมมนาเฉพาะกลุ่ม (focus group) เพื่อเป็นช่องทางในการได้มาซึ่งข้อมูลที่มาจากประสบการณ์ตรงและการแก้ไขปัญหาในทางปฏิบัติจริง(ข) การประชุมระดมสมอง (brainstorming) เพื่อหารือร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เกิดความร่วมมือในการศึกษารายละเอียดติดตามมาตรการ และวิเคราะห์ผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์และการเมืองเป็นต้น(ค) เอกสารเผยแพร่ที่มีรูปแบบเหมาะสมจนสามารถนำไปใช้อ้างอิงได้โดยเนื้อหาที่สำคัญและยังไม่มีหน่วยงานใดนำเสนอได้แก่ผลกระทบของมาตรการต่อผู้ประกอบการไทยและเศรษฐกิจไทยและ “ประเด็นจับตามอง” ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สำคัญในการติดตามมาตรการ NTMs ต่อไปในอนาคต 4.5 แนวทางการเตรียมการรับมือกับมาตรการ NTMs ในอนาคตจะประกอบด้วยการนำ “ประเด็นจับตามอง” มาวิเคราะห์ถึงแนวทาง “การเตรียมการรับมือ” ทั้งเชิงรับและเชิงรุกโดยในระยะอันใกล้นี้ควรมุ่งเน้นการติดตามและเตรียมการรับมือกับมาตรการ NTMs ของประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างสหภาพยุโรปสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่นซึ่งประเทศดังกล่าวนี้มักจะกำหนดมาตรการ NTMs รูปแบบใหม่เพิ่มมากขึ้นซึ่งอาจจะเป็นอุปสรรคต่อการค้าของประเทศไทย 4.6 ในอนาคตควรมีองค์กรที่สามารถทำหน้าที่เป็น “ศูนย์ประสานงาน”(Collaborating Centre)หรือ“ศูนย์เชื่อมโยงข้อมูลข่าวสาร” (Information Bridging Centre)ทำหน้าที่โดยตรงในการประสานงานติดตามวิเคราะห์และเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับมาตรการ NTMs ของประเทศคู่ค้าได้อย่างมีบูรณาการ เอกสารอ้างอิง |